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关于《抚州市抚河流域水污染防治条例(草案)》的起草说明

  为了进一步改善和提升我市抚河流域水环境质量,着力解决我市抚河流域水环境突出问题,共同推进抚河流域水污染防治,助力我市生态文明先行示范市建设。根据市年度立法计划,市环保局牵头起草了《抚州市抚河流域水污染防治条例(草案讨论稿)》,经过市政府第28次常务会议讨论,形成《抚州市抚河流域水污染防治条例(草案)》(以下简称《草案》)。现对《草案》作如下说明:

  一、制定的必要性

  (一)是贯彻习近平生态文明思想,打好污染防治攻坚战的具体举措。“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”、“坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉”是习近平总书记生态文明思想的重要内容。推进抚河流域生态环境保护与综合治理,完善水污染防治法律制度,是从法律层面加强和改善生态环境,改善水环境质量的有力、有效抓手。抚河是抚州的“母亲河”,市主要领导多次对抚河流域水污染防治工作作出重要指示、批示,我市制定了《抚州市河长制升级版示范工程实施方案》《抚州市水资源生态补偿实施办法(试行)》等规定,开展了“清河行动”“环保抚河行”等活动。全市水环境质量持续改善和提升,抚河流域地表水水质总体优良。但局部水环境质量有下降趋势,部分监测断面出现水质降类和个别指标超标情况,工业水污染、农村面源污染、城镇水污染和部分特殊水体污染治理任务繁重,水污染防治形势仍然严峻,水污染防治工作任重道远。《水污染防治法》《江西省环境污染防治条例》等法律法规立足全国、全省,对水污染防治工作作出了规定,与我市抚河流域水污染防治现状契合度不够,实际操作时难以把握,有必要通过地方立法加以补充和完善,助力解决好抚河流域水环境突出问题,打好污染防治攻坚战。

  (二)是解决抚州市抚河流域水污染防治工作中具体问题,改善抚河流域水环境客观需要。目前,我市抚河流域水污染防治工作措施有力、效果较好,各方面的断面水质考核均达到了标准。但在工作实践中,仍存在一些问题:一是管理体制问题。“九龙治水”在一定程度上存在,各部门各管一块,责任不清、职责不明,工作难以形成合力。二是信息公开与信息共享不足,公众参与度不高。没有统一的水污染防治信息共享平台,难以实现信息及时公开与共享。公众有参与意识,但缺乏对参与方式、途径的了解。三是监督管理手段缺失。对上位法当中规定的多种有效管理手段,在具体落实到抚河流域监督管理上难以操作,导致行政过程中管理手段缺失。四是部分水污染防治措施针对性不强。我市抚河流域水环境较好,治理效果明显,但对部分突出的水环境污染问题,防治措施针对性有待进一步加强。五是饮用水水源保护薄弱。饮用水水源保护区划定、保护设施和备用水源的设置、应急预案及演练、保护措施等方面存在一些问题,且具有一定的普遍性。因此,需要通过地方立法,解决我市抚河流域水污染防治工作中存在的具体问题,切实改善抚河流域水环境。

  (三)是依靠法治保护生态环境,推进我市生态文明先行示范市建设的现实需求。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加快建立生态文明法律制度,用严格的法律制度保护生态环境,促进生态文明建设。在生态文明建设方式的选择中,生态文明法治化无疑是最佳选择和重要保障。只有充分发挥法律、法规的规范作用,用法律武器来约束人们的行为,对破坏生态文明建设的行为给予严厉打击和制裁,才能保证经济社会的顺利发展和和谐社会的构建。市委、市政府高度重视生态环境保护工作,依靠法治保护生态环境,对生态文明先行示范市建设多次召开会议,进行具体部署。制定《抚州市抚河流域水污染防治条例》(以下简称《条例》),是加强抚河流域水环境保护和治理,完善水污染防治法律制度,增强全社会生态环境保护法治意识,推进生态文明制度建设的重要内容;也是我市生态文明先行示范市建设中法治先行,努力建设以法治为基础的生态发展秩序的现实要求。

  二、起草过程

  《条例》被市人大常委会、市政府列为2018年立法计划的项目后,市委、市人大常委会、市政府高度重视,全方位给予帮助和指导,使条例草案的起草工作得以顺利进行。市环保局牵头,市政府法制办、市水利局、市农业局等22家单位组成起草工作领导小组,全面负责条例草案的起草工作。为了落实立法计划,履行部门起草职责,市环保局成立了《条例》起草工作小组,制定了立法工作方案,聘请了东华理工大学、市人大法制委委员朱志权教授等10名法律专家组成起草工作小组,具体负责起草工作。主要开展了以下工作:

  (一)积极调研,扎实开展起草工作。2017年9月,我们成立立法调研小组,深入县区、市直有关单位和企业,通过发放调查问卷、走访座谈、实地调研等形式对《条例》立法前期工作进行了调研,形成了立法调研报告。《条例》列为今年的立法计划项目后,市环保局组织起草工作小组于3至5月对市城区、市直机关、抚北工业园区、抚州高新区和临川区、东乡区、崇仁县、金溪县等进行了实地调研,多次召开座谈会,广泛听取各方意见、建议。6月,市环保局在调查研究的基础上,形成了《抚州市抚河流域水污染防治条例(草案初稿)》(以下简称《草案初稿》)。7月中旬,与市人大城建环资委、市人大常委会法工委和市政府法制办等相关负责同志赴陕西榆林、四川绵阳两地开展水污染防治立法专题调研,认真学习外省市在地方水污染防治立法方面的先进经验和做法,并比照我市实际情况加以借鉴。

  (二)科学论证,广泛征求各方意见。在完成《草案初稿》的基础上,市环保局于7月16日、27日先后两次召开立法成员单位协调会议,听取成员单位的意见、建议,对《草案初稿》进行了修改、完善。7月底,市人大城建环资委召集其全体委员和部分专家对《草案初稿)》突出问题进行论证。期间,市环保局党组先后3次组织了局机关、局属单位负责人以及环保领域专家对《草案初稿》进行了论证、修改。7至8月,又分别征求了市局各科室和各县(区)环保局的意见、建议。7月19日、20日,市人大城建环资委、市人大常委会法工委和和市政府法制办相关负责同志以及起草工作小组还深入广昌、南城,广泛征求基层单位和相关人员的意见。7月15日至8月15日,通过市政府和市环保局网站向社会各界征求意见、建议。8月16日,邀请部分企业代表召开立法座谈会。期间还多次向市人大常委会、市政府领导汇报立法情况和工作进展,得到了市人大常委会、市政府领导悉心指导。

  (三)全面梳理,认真加以修改完善。市环保局根据收集的意见、建议,以及调研、论证情况,梳理出了我市抚河流域水污染防治工作中存在的5方面49个问题。以此为基础,起草工作小组从篇章体例结构、条款逻辑顺序、法律制度设计、立法技术规范等方面对《草案初稿》进行了修改与完善,形成了《草案(送审稿)》,于10月9日送市政府法制办审查。

  三、主要内容

  《草案》分五章,共61条,分别为第一章总则,第二章监督管理,第三章防治措施,第四章法律责任,第五章附则。主要内容有:

  (一)关于总则。总则是依据上位法对水污染防治工作中的根本问题所作的概括性、原则性规定。一是主要规定立法目的、立法依据、适用范围、水污染防治原则、信息公开、表彰奖励等。二是草案按照政府负总责、环保部门统一监管、有关部门分别负责的原则对政府及其部门的水污染防治职责作了规定,并明确了市、县(区)、乡(镇、街道)、村四级河长制(第四条、第五条、第六条、第七条)。三是规定了市人民政府根据情况,可适时提请省政府制定严于现有国家和省的水污染物排放标准的地方标准(第八条)。

  (二)关于监督管理。主要规定了以下4个方面:一是建立区域政府、政府部门协调合作机制,实现上下游政府间双向补偿(第十三条、第十四条、第二十三条)二是加强流域水污染监督管理,实行诚信管理制度、河湖健康评估制、污水排入排水管网许可证制度,并规定了排污口规范化设置和水污染应急(第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条)。三是实行区域限批制度和限期达标。当法定情形发生时,环保部门应当暂停审批新增水污染物建设项目的环境影响评价文件(第二十一条)。而对未达到水环境质量改善目标的县(区)政府实行限期达标(第二十二条)。四是采用列举方式明确了现场检查可以采取的措施(第二十条)。

  (三)关于防治措施。主要规定了以下九个方面:一是规定河道管理和水面漂浮物、河道垃圾等物清理处置实行属地管理,明确管理责任(第二十五、第二十八条)。二是规定涵养水源和实施水生态修复(第二十六、第二十七条)。三是推进工业污水集中处理,鼓励使用雨水和再生水(第二十九条、第三十条)。四是加强排污管网、污水处理厂等城镇污水集中处理设施建设,提高城镇污水集中处理率,规范污泥处理(第三十一条、第三十四条)。五是采用列举方式规定了需要预处理和单独收集废液的情况(第三十二条、第三十三条)。六是制定地下水保护规划,采取适当的防渗漏等措施,防止污染地下水(第三十六条)。七是加强农业面源水污染防治。加快农村生活垃圾、生活污水处理及配套设施建设,鼓励社会资本参与建设(第三十七条、第三十八条)。防止畜禽养殖和水产养殖对水质造成污染(第三十八条、第三十九条、第四十条)。八是对船舶污染物实行从船上到岸上的全程监管(第四十一条)。九是建立应急水源或备用水源,加强饮用水水源和特殊水体的保护(第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条)。

  (四)关于法律责任。对违反本条例的行为,法律、行政法规已有行政处罚规定,一般不作重复规定。在符合《立法法》《行政处罚法》《水污染防治法》等上位法的前提下,草案坚持从严处罚,结合我市生态环境保护工作,严格落实各项环保法律法规,列举规定了监督管理人员责任(第四十九条)。

  (五)关于附则。规定了条例实施时间。

  四、创新和亮点

  起草《草案》的基本思路是:以十八大以来中央和江西省委省政府、抚州市委市政府对生态文明建设和水污染防治工作所作的系列部署、要求为指引,以《环境保护法》、新《水污染防治法》为依据,结合《江西省环境污染防治条例》及其他相关法律法规的内容,坚持问题导向,着力解决实际问题。在具体条文的设计上,认真结合我市抚河流域实际情况,既全面贯彻了上位法,又运用了生态系统化理念,主要创新点和亮点体现在以下六个方面:

  (一)强化饮用水安全,突出饮用水水源地的保护工作。《草案》有五个条款规定了备用水源建设、饮用水水源保护措施及保护区内的禁止性行为,明确了饮用水水源保护范围、保护手段、保护措施等。

  (二)理顺水污染防治管理体制。《草案讨论稿》按照政府负总责、环保部门统一监管、有关部门分别负责的原则对政府及其部门的水污染防治职责做了较为详细的规定,并规定了市、县(区)、乡(镇、街道)、村四级河长制。

  (三)对提高抚河流域排污标准预留了空间。针对合法、合规排放仍然会造成污染的现状,《草案》创造性的根据上位法的规定,对提请制定更高要求的抚河流域排污标准做出了灵活性的规定。

  (四)规定市级环保局区域环评限批权。《水污染防治法》对区域环评限批限定在国家和省级环保部门,但根据环保要求及现行权力实际运行情况,参考其他同类地方立法情况,规定市级环保局区域环评限批权。

  (五)明确了包括河道清理的河道属地管理责任,规定了跨区域双向生态补偿制度及议事协调机制。上游水环境质量好,下游补偿上游;反之,则上游补偿下游。各负其责,各得其所,协调互通。

  (六)建立河湖健康评估制度。定期开展重要河湖健康“体检”,以评估河湖治理与保护策略,为制定河湖有效保护和合理开发决策提供技术支撑。

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